26-06-2008

Resp. environnementale - Quest. préalable, disc. générale

2e séance du mardi 24 juin 2008 - 15h

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Responsabilité environnementale
Discussion d’un projet de loi adopté par le Sénat après déclaration d’urgence

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Question préalable

M. le président. J’ai reçu de M. Jean-Claude Sandrier et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du règlement.

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M. le président. La parole est à M. André Chassaigne, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.

M. André Chassaigne Je crois que chacun comprend l’intérêt de cette question préalable, d’autant que cette motion de procédure est d’une extrême importance pour notre assemblée et que le vote d’une question préalable n’est pas sans conséquences. (Sourires.) De sorte que, si vous êtes convaincus par les arguments de notre collègue Cochet, comme je le suis moi-même, il ne fait aucun doute que nous abandonnerons ce projet de loi inabouti et négligé. C’est pourquoi j’appelle solennellement l’ensemble des députés à permettre qu’un nouveau texte nous soit soumis, puisque c’est la conséquence que le vote d’une question préalable entraîne toujours dans la République française. Dans ce nouveau texte, nous pourrons aborder la totalité des questions.

Parmi les points qui posent problème et justifient le vote de la question préalable, notre collègue Cochet a évoqué tout d’abord la méthode de transposition de la directive. Arguments à l’appui, il a abondamment démontré qu’il s’agissait d’une transposition a minima, décidée à la va-vite dans le seul dessein de gagner du temps et d’échapper à la sanction. La conséquence en est, a-t-il insisté, que la portée du texte est limitée et qu’on a brûlé les étapes prévues par le Grenelle. Le texte de Grenelle I comporte d’ailleurs des dispositions qui auraient toutes leur place dans ce texte, et qui permettraient d’aller plus loin. Il est assez incompréhensible qu’on renvoie à un autre texte le vote de dispositions qui pourraient très bien se trouver dans celui dont nous discutons aujourd’hui. Ce mode de fonctionnement, qu’on a vu à l’œuvre pour d’autres projets de loi, et qui consiste à renvoyer toujours à demain ce qu’on pourrait décider aujourd’hui, est pour le moins curieux.

Le deuxième argument avancé par notre collègue Cochet est la mollesse et la frilosité du texte. C’est vrai, ce texte est mou et frileux. Cela me fait penser à une expression que vous connaissez peut-être et qui me semble convenir assez bien : ce texte, c’est un peu « M. Personne déguisé en dimanche » ; s’il a l’air riche à première vue, il s’agit surtout en définitive d’un renvoi à un décret. Pire, on nous dit que ce décret est déjà prêt. Je trouve cela indécent. Au moment où l’on prétend réformer les institutions afin de donner plus de pouvoirs à notre assemblée, on lui demande de voter un projet de loi qui sera finalisé par un décret déjà prêt. Je ne sais pas si l’on doit parler d’un serpent qui se mord la queue, ou si l’expression auvergnate « acheter un âne dans un sac » ne convient pas davantage. (Sourires sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.) Nous n’aimons pas, nous, acheter un âne dans un sac : nous aimons bien, avant de l’acheter, voir ses oreilles, sa dentition, son allure.

Le troisième argument, décisif à mon avis, est celui de l’impasse sur les garanties financières, dont ce texte ne rend pas la constitution obligatoire. J’ai beaucoup apprécié, au point de regretter de ne pas les avoir trouvées moi-même, les expressions utilisées par notre collègue Cochet, comme celle de « pollueur partout, payeur nulle part » par laquelle il désigne le pollueur insolvable. Avec un tel principe, on est bien loin des mots du grand chef sioux Seattle, comme de cette très belle phrase de Claude Monet : « Voir un petit cours d’eau s’enfuir dans les herbes vaut bien le sourire de la Joconde. » (Exclamations et applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

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M. le président. Je mets aux voix la question préalable.
(La question préalable n’est pas adoptée.)

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Discussion générale

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M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. Serge Poignant. Le poète Chassaigne !

M. Patrick Roy. Quand le chat saigne, l’UMP tremble !

M. André Chassaigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, «  tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».

M. Patrick Roy. C’est du La Fontaine ?

M. André Chassaigne. Tout le monde, hormis notre collègue Patrick Roy, connaît ce monument à la fois littéraire et juridique que constitue l’article 1382 de notre code civil. (Rires.) C’est en effet une bonne partie de notre régime de responsabilité qui repose sur cette simple maxime.

Or, la directive européenne du 21 avril 2004, que l’on nous demande de transposer aujourd’hui vise à étendre cette responsabilité civile, qui concerne le dommage à autrui, aux préjudices qui affectent le milieu naturel.

Il faut véritablement se féliciter de cette grande avancée. Par cette directive, l’environnement n’est en effet plus appréhendé en fonction des conséquences immédiates sur l’homme, en particulier sur sa santé, ou sur la nature conçue à la manière d’une série de paysages ; l’environnement est envisagé en lui-même, la directive lui conférant une valeur de patrimoine dont l’homme a la charge, et dont il est, par conséquent, responsable.

Cette vision patrimoniale est fondamentale car elle prend en considération un bien à préserver pour les générations à venir, et pas seulement pour les intérêts de court terme des générations présentes. C’est d’ailleurs toute la richesse de cette belle notion de biodiversité, qui souligne la pluralité du vivant à protéger.

Cette responsabilité vis-à-vis d’un bien collectif va à rencontre de la logique de l’intérêt égoïste dont parlait mon collègue Yves Cochet, logique qui prédomine aujourd’hui et qui veut que chacun soit seulement responsable des biens dont il a la propriété ainsi que des dommages qu’il a causés aux biens appartenant à autrui. Aussi tous les biens qui n’appartiennent à personne et à tout le monde - et ils sont légion dans le milieu naturel - échappent-ils à toute responsabilité, l’État se contentant d’en protéger les éléments les plus remarquables. La directive se situe, au contraire, dans la logique d’une responsabilité à la fois individuelle et collective qui dépasse les limites du droit de propriété. Toutefois, mes chers collègues, je n’irai tout de même pas jusqu’à affirmer que nous sommes aux portes du communisme ! (Sourires.)

La prise en compte exclusive de la nocivité pour l’homme, propre à la vision traditionnelle du droit de l’environnement, implique que les dommages sont appréhendés en fonction de leur origine. Il en est ainsi des déchets, des substances dangereuses, des OGM ou encore des objets bruyants. En effet, seules les causes ayant des conséquences notoirement dangereuses pour l’homme sont alors prises en compte. Une telle approche est certes utile et concrète, et il faut bien entendu continuer à la défendre, mais, pour mieux protéger le milieu naturel, il convient d’aller plus loin en faisant des éléments de la nature des sujets de droit au même titre que les personnes humaines.

C’est pour cette raison que la directive vise explicitement les habitats naturels et les espèces protégées : ce sont des ressources non encore domestiquées au seul profit de l’homme. Leur préservation répond à un impératif d’intérêt général qui ne peut se résumer en une somme d’intérêts particuliers. C’est d’ailleurs sur le fondement de cet intérêt général que je proposerai, lors de l’examen des amendements, l’établissement d’un véritable délit d’atteinte à l’environnement. Selon moi, devrait être considéré comme coupable toute personne qui a, par inattention, imprudence ou négligence, porté atteinte de façon grave et irréversible, directement ou indirectement, à l’équilibre du milieu naturel. Cette responsabilité pénale viendrait compléter la responsabilité civile mise en œuvre par le projet de loi.

J’ai parlé du respect du milieu naturel pris comme un tout. Les critères de gravité du dommage figurant dans l’annexe I de la directive attestent de cette approche conçue en termes d’équilibre écologique globale dont l’homme n’est qu’un élément, un simple élément, à travers une vision que l’on pourrait qualifier de « cosmique ». Ainsi, c’est l’état de conservation favorable des espèces et habitats naturels qui est pris en considération en tenant compte des aspects quantitatifs et qualitatifs des espèces concernées. De même, la gravité de la dégradation des eaux n’est appréciée que par référence à leur état écologique, chimique ou quantitatif, ou à leur potentiel écologique, sans en évaluer la conséquence immédiate sur l’activité de l’homme. La notion de service écologique d’une ressource au profit d’une autre témoigne aussi de cette vision globale de l’environnement.

Seuls les sols sont considérés uniquement en fonction de l’incidence de leur état sur la santé humaine, et on peut le déplorer. On tarde en effet à intégrer le fait que les sols constituent en eux-mêmes des organismes vivants qui interagissent avec le reste de l’écosystème.

M. Yves Cochet. Exactement !

M. André Chassaigne. La difficulté à prendre en compte les micro-organismes du sol dans les débats sur les OGM en témoigne.

M. Yves Cochet. Les vers de terre.

M. André Chassaigne. Cela est sans doute dû au fait que ces sols sont pour l’essentiel privatifs, et qu’on a donc de la difficulté à les considérer également comme des biens communs. Les résistances à l’adoption de la directive européenne relative à la protection des sols illustrent cette difficulté, et la France y a eu malheureusement sa part : la lenteur avec laquelle on traite les sites orphelins pollués en atteste. Je crois que nous avons tous, dans nos circonscriptions, des sites pollués, et qui restent en l’état, souvent à cause d’une délocalisation : il y a eu de nombreux licenciements et l’argent a été investi ailleurs ; et puis on se retrouve avec des sites dont on ne sait pas bien quoi faire : même si un repreneur se présente, on ne sait pas trop comment il pourra dépolluer avant de produire à nouveau.

Malgré les intentions louables de la directive, va-t-elle pour autant assez loin dans son champ d’application ? Je ne le pense pas.

Certes, certaines pollutions sont difficilement imputables à une activité particulière. Il en va ainsi de la pollution atmosphérique, mais, parmi les ressources naturelles prises en compte, il aurait été possible d’étendre plus fortement le nouveau régime. La directive ne vise en effet que le champ couvert par les directives Oiseaux et Habitats. Le reste des éléments du milieu naturel a-t-il par conséquent vocation à se voir pollué sans la moindre responsabilité du pollueur ?

Pourtant, le texte que nous transposons n’interdisait pas à chaque État de désigner des habitats ou espèces non énumérés aux annexes de ces directives. Il aurait donc fallu étendre le principe de la responsabilité environnementale à l’ensemble des sites remarquables, reconnus pour leur intérêt écologique et ayant pour objectif la préservation des habitats et des espèces de la faune et de la flore.

M. Yves Cochet. Bien sûr !

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M. André Chassaigne. Je pense aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux, aux réserves naturelles, aux zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique, aux surfaces concernées par un arrêté de biotopes, aux forêts de protection ainsi qu’aux sites inscrits sur la liste des zones humides d’importance internationale au titre de la convention RAMSAR. J’ai l’exemple, dans ma circonscription, de tourbières qui risquent d’échapper au nouveau régime. Beaucoup de mes collègues pourraient citer des exemples semblables, notamment Geneviève Gaillard dans les Deux-Sèvres.

Une fois définis les dommages pris en compte, encore faut-il en définir les responsables ! Au risque d’apparaître exceptionnellement liberticide pour certains, j’aurais souhaité, pour ma part, que le nouveau régime concerne l’ensemble des activités des personnes physiques et morales. Le choix a été fait d’en limiter la portée aux activités économiques, lucratives ou non lucratives. Néanmoins cette extension n’en est pas moins une avancée considérable puisque, auparavant, il n’y avait qu’une liste limitative d’activités jugées comme dangereuses en fonction de la nature des émissions qu’elles généraient, comme dans le régime des installations classées. Seule compte désormais la destination du dommage, peu importe quelle est la nature du polluant, donc l’activité qui en est l’origine.

Pour trouver un responsable, cette activité économique doit être rattachée à une personne particulière. Or c’est ici que le bât blesse puisque n’est visé par le présent projet de loi que l’exploitant qui exerce ou contrôle effectivement cette activité. Cette rédaction laisse entendre que seul l’exploitant ayant juridiquement et directement en charge l’exploitation est concerné. Il aurait fallu également prendre en compte l’éventuel exploitant de fait, c’est-à-dire le commanditaire qui maîtrise indirectement l’activité alors qu’il n’est pas l’exploitant de droit. Le principe du pollueur payeur ne doit pas occulter celui du décideur payeur.

M. Yves Cochet et Mme Marylise Lebranchu. Très bien !

M. André Chassaigne. Monsieur le ministre d’État, le Livre blanc de la Commission européenne sur la responsabilité environnementale laissait pourtant entendre la possibilité d’une telle extension. Vous ne l’avez pas retenue dans votre projet de loi, et les amendements tendant à cette extension, que les membres de différents groupes ont présentés en commission, ont été retoqués.

On peut donc s’attendre à ce que les sociétés-mères donneuses d’ordre se voient retirer toute responsabilité dans la réparation du dommage. Dans un passé récent, le cas de Metaleurop montre ainsi comment une société-mère peut échapper à sa responsabilité pour des pollutions découlant pourtant des décisions qu’elle a prises.

Suite à ce cas d’école, la France a semblé réagir en intégrant cette dimension dans l’article 46 du projet de loi issu du Grenelle de l’environnement. Pourquoi ne pas la faire figurer dès à présent, puisque le texte que nous examinons en est le cadre naturel ? La France pourrait au moins, contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le ministre d’État, mettre cette question à l’ordre du jour de la présidence française de l’Union européenne qui va bientôt commencer si, dès aujourd’hui, nous inscrivions dans ce texte sur la responsabilité environnementale le principe même de l’extension du dispositif au décideur payeur.

Cela étant, 1’exploitant de fait n’est pas nécessairement la société-mère. Ainsi, une société, en tant que simple actionnaire d’une société exploitant une installation, peut engendrer un dommage à l’environnement du fait des décisions ou de l’absence de décisions qu’elle prend. Pourquoi, dans ce cas, l’établissement auteur du dommage servirait-il de fusible, alors que ce sont de plus en plus souvent les financiers qui décident de la réalité des projets de l’établissement, dictant aux dirigeants leur politique, dans le seul but d’en récolter des dividendes ? Pourquoi alors ne seraient-ils pas jugés, eux aussi, responsables du dommage ?

M. Yves Cochet. C’est le capitalisme, camarade !

M. André Chassaigne. C’est le capitalisme, en effet. J’ai noté, mon cher collègue, que vous y faisiez allusion tout à l’heure,…

M. Jean Dionis du Séjour. Et l’URSS, camarade ?

M. André Chassaigne. …et vous avez raison car c’est effectivement un texte qui a une dimension de classe.

J’en viens maintenant à la question des obligations qui pèseront sur l’exploitant rendu responsable du dommage.

Conformément au principe même de la responsabilité civile, l’exploitant devra réparer le dommage. La directive prévoit en effet que l’autorité compétente pourra imposer à l’exploitant une remise en état, mais, comme souvent, les intentions les plus louables se heurtent à la question financière.

Ainsi, comment les services placés sous l’autorité du préfet disposeront-ils des moyens suffisants pour assurer les nouvelles missions de contrôle qu’implique ce projet de loi, alors que la DRIRE, pour les installations classées, ou la mission interministérielle sur l’eau n’ont pas à l’heure actuelle le personnel nécessaire pour leurs propres missions ? Et je ne vous parle pas de la révision générale des politiques publiques, qui va sabrer dans ces organismes et encore supprimer des postes permettant d’effectuer les contrôles !

Ensuite, que se passera-t-il si l’exploitant en question est dans l’incapacité financière de procéder à la réparation qu’on lui impose ? À cela, la directive répond que les exploitants ont dans l’obligation de constituer des garanties financières destinées à assurer le financement des mesures de prévention et de réparation. Or un tel dispositif est tout bonnement absent du projet de loi !

M. Yves Cochet. Eh oui !

M. André Chassaigne. Je le regrette car cette absence de garantie risque de vider une grande partie du projet de loi de son contenu. Je vous le dis solennellement, monsieur le ministre d’État, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission : à défaut d’une intégration de ce dispositif, je proposerai qu’au moins un fonds de compensation soit constitué pour faire face aux dépenses urgentes.

Je finirai en évoquant la notion même de remise en état.

Celle-ci est problématique car le vivant n’est pas à l’image d’une mécanique dont on peut changer aisément les pièces en mettant les mains dans le cambouis. C’est pourquoi il est prévu la possibilité d’une réparation complémentaire correspondant à un niveau de ressources comparable à celui de l’état initial. Ainsi, un espace forestier pourra être reconstitué à un endroit différent de son implantation initiale ; on connaît déjà cela dans le cadre des reconquêtes paysagères en zone de montagne.

Dans ce cas, le critère de la réparation dépend d’une appréciation collective du dommage. En effet, la reconstitution peut modifier de manière très sensible l’environnement des habitants situés à proximité, l’économie locale, y compris l’immobilier. C’est pourquoi je proposerai que le public, c’est-à-dire les citoyens, puisse apporter ses appréciations, suggestions et contre-propositions afin de permettre à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à la reconstitution de ce patrimoine commun. Une telle consultation citoyenne pourrait prendre la forme d’une enquête publique, ou d’une procédure plus simplifiée en cas d’urgence.

Un dernier mot pour déplorer qu’un très grand nombre de dispositions soient renvoyées à un décret, comme l’a souligné Yves Cochet dans sa question préalable.

On nous répond que ce décret est déjà prêt. Dans ce cas, pourquoi ne pas avoir dès à présent intégré dans la loi des précisions qui, pour beaucoup d’entre elles, ne relèvent pas du domaine réglementaire ? Je pose d’autant plus la question que nous avons constaté le travail important accompli par notre rapporteur, Alain Gest : il était en mesure d’étoffer le projet de loi en y apportant des précisions qui y avaient leur place. Nous-mêmes avons présenté des amendements en ce sens.

Nous mesurons, mon cher collègue, votre souffrance, et nous la partageons. Nous exprimerons notre déception par un vote négatif, à moins que la discussion nous réserve l’adoption-surprise de quelque amendement qui changerait l’économie générale du texte. Nous l’avons déjà vu par le passé. (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

[…]

Pour en savoir plus : Site de l’AN

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