André Chassaigne a défendu le 15 mars 2021 devant la Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets plusieurs amendements sur l’article 49 du projet de loi « Climat » concernant l’artificialisation des sols avec pour objectif de permettre la prise en compte de la situation particulière des communes rurales situées en zone de revitalisation rurale et des communes rurales qui perdent de la population. Télécharger les amendements :
Ces amendements ont été rejetés par la majorité.
Retrouvez ici les extraits du débat :
Amendement CS2210 de M. André Chassaigne.
M. André Chassaigne. Cet amendement part de mon vécu d’élu local et rural. Je constate depuis de nombreuses années qu’il est quasiment impossible de construire dans des petits villages, pour des raisons tenant à l’application de règles d’urbanisme qui font qu’on ne peut pas obtenir de permis de construire si on change la destination d’une grange dans un hameau ou si c’est une dent creuse qui est concernée. Compte tenu des zones urbanisables qui sont retenues dans le cadre des PLU intercommunaux, souvent à l’issue d’une concertation insuffisante avec les communes, on ne peut pratiquement plus obtenir de permis de construire dans certaines communes.
Or le texte prévoit de s’appuyer sur l’artificialisation au cours des dix dernières années. Cela signifie qu’on subira une forme de double peine là où on n’a pas pu construire et que tout sera beaucoup plus facile là où il y a eu beaucoup de constructions et d’urbanisation, notamment dans les zones périurbaines et les métropoles – il y a une volonté de tout tirer vers ces dernières. J’appelle votre attention sur les conséquences qui peuvent en résulter. On est en train d’écrire la chronique de la mort de nos petits villages.
M. Lionel Causse, rapporteur. Vous évoquez le cas des communes, notamment celles qui sont inscrites en zone de revitalisation rurale, qui font face à un déclin de leur population. En effet, ces éléments démographiques sont importants. Le texte mentionne à cet égard qu’ils seront pris en compte lors des délibérations qui auront lieu à l’échelle régionale pour répartir l’effort de réduction de l’artificialisation entre les territoires. Avis défavorable.
Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée. Ce que l’article 49 prévoit, c’est un principe de réduction par deux à l’échelle de chaque région et, en dessous, une territorialisation.
En réponse à une interpellation précédente, je précise que les SCOT seront probablement le lieu de la synthèse entre toutes les considérations. On pourra avoir une différenciation entre territoires à l’échelle régionale tout en gardant une cohérence afin d’atteindre l’objectif de réduction de 50 %. Le texte, complété par les dispositions qui ont été évoquées, devrait permettre de ne pas avoir une trajectoire linéaire partout.
Je rappelle aussi que la Convention citoyenne pour le climat a demandé une réduction de 50 % dans le cadre de chaque PLU. Ce n’est pas la rédaction que nous avons retenue, parce que nous avons considéré qu’il fallait tenir compte du fait que certains territoires ont beaucoup artificialisé précédemment et d’autres très peu. La possibilité de modulation sera renforcée par l’amendement CS3169 et son sous-amendement.
M. André Chassaigne. Votre réponse confirme le risque lié à la régionalisation. La vie réelle est différente. Les élus des métropoles et des zones urbanisées ont du poids dans les territoires. Les petites communes situées aux alentours souffriront de choix imposés par ceux qui compteront le plus au niveau de l’intercommunalité et on accentuera, en fin de compte, la désertification rurale : on ne pourra pas accueillir de nouvelles populations, qui iront dans les villes, et les problèmes continueront à se multiplier.
M. Thibault Bazin. Je soutiens André Chassaigne : les problèmes qu’il a évoqués correspondent à ce qu’on observe déjà dans des territoires qui se sont inscrits dans des dynamiques vertueuses – en tant que maire, j’ai diminué de 75 % les zones à urbaniser. Certains petits villages, où les projets peuvent se limiter à un seul logement, ne peuvent pas se développer. Ils subissent un chantage aux documents.
Vous avez répondu, Madame la ministre déléguée, que l’on travaillera à l’échelle des SCOT : on voit bien que ceux qui ont été vertueux seront pénalisés, alors que les autres pourront continuer sur la base de leur mauvaise gestion. Je trouve que c’est injuste.
M. Bruno Millienne, président. Le sujet étant important, je vais donner la parole à deux autres membres du groupe Les Républicains – au lieu d’un seul.
M. Martial Saddier. Je vous remercie, Monsieur le président.
Je rejoins ce qui a été dit. Qu’observe-t-on dans le cadre des SCOT depuis dix ou quinze ans ? Les préfets successifs ont eu pour consigne de dessiner des SCOT énormes et de faire des regroupements afin qu’il y ait un pôle urbain au cœur de chacun d’eux. Les préfets ont été notés en conséquence.
Si on applique ce que vous proposez, il se passera ce qu’André Chassaigne a expliqué. Dans les SCOT immenses qui comptent un pôle urbain extrêmement puissant, celui-ci prendra pour lui la constructibilité et considérera que le reste du SCOT constitue un espace devant être protégé à 100 %. C’était déjà la tendance qu’on observe avec la cavalcade de lois qui ont été adoptées depuis quinze, et ce que vous proposez va l’accentuer.
M. Julien Aubert. La ruralité n’est pas pensée. Il existe des projets urbains, et l’avenir, la trajectoire de bon nombre d’espaces ruraux se dessine uniquement par rapport au développement du pôle urbain. On assiste à une délocalisation de certains services publics et d’entreprises, à un appauvrissement démographique, à des fermetures de classes, etc.
C’est une erreur de croire qu’une négociation dans le cadre du SCOT permettra une bonne intégration des enjeux ruraux. Souvent, les villages et les autres communes sont déjà dans la main du pôle central sur le plan politique. On le voit dans les intercommunalités, où la ville-centre a la moitié des sièges. On va donc obtenir une diagonale du vide, faute d’avoir pensé l’aménagement du territoire. Ce sera le pot de terre contre le pot de fer.
Le même problème se pose au niveau régional, qui est marqué par une métropolisation avancée, ce qui est l’inverse de ce que nous devrions faire. Le pire qui pourrait nous arriver, en effet, c’est d’avoir un pays tout vide, avec des centres ultra-peuplés et ultra-pollués.
Mme Sandra Marsaud. Je suis également très sensible à la crainte d’une non-concertation entre l’échelon régional et les échelons situés en dessous, ou d’une non-péréquation régionale, qui s’est fortement exprimée lors des auditions. Les différences entre le point de vue des régions, même si leurs représentants n’étaient pas tous d’accord, et celui des collectivités à l’origine des SCOT et des PLU m’ont alertée.
Des outils existent, notamment dans le cadre de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui a procédé à une nouvelle refonte des collectivités. Je pense en particulier aux conférences territoriales de l’action publique (CTAP), qui sont des « machins » ne fonctionnant pas très bien – ce sont de grandes réunions au niveau régional. Je vous proposerai de les réactiver et de les réformer pour qu’une péréquation ait lieu.
Mme Émilie Chalas. Je voudrais pondérer un peu les propos tenus par nos collègues du groupe Les Républicains.
S’agissant des énormes économies en foncier qui ont été réalisées depuis dix ans, je rappelle que la loi a limité le recours aux réserves foncières réalisées à des fins d’aménagement, et qu’on a déclassé des terrains précédemment ouverts à urbaniser. Par ailleurs, il n’y a pas que des pôles urbains dans les SCOT : il existe aussi des pôles secondaires et des pôles de proximité. Ne tombons pas dans la caricature.
Enfin, l’équation ne se résume pas à la question du droit à construire. Il y a l’enjeu du niveau des services publics : les gens vont dans les métropoles parce qu’il y a plus de services publics, c’est une réalité. Leur niveau ne pourra jamais être le même dans un petit village que dans une métropole. Il y a aussi les coûts de déplacement, qui augmentent, et la question de l’accès à l’emploi.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je voudrais vous rassurer. Non, nous ne voulons pas figer la ruralité. Non, nous ne voulons pas empêcher une commune ou une intercommunalité de saisir une opportunité de développement économique importante.
Vous nous reprochez souvent, chers collègues, d’être centralisateurs, de tout décider et de prévoir les mêmes règles pour tout le monde en France. On vous a écoutés et là on fait le contraire : cela devrait répondre à vos attentes. On fait de la territorialisation et on fait confiance aux élus. Cela me paraît partir d’un bon sentiment…
Oui, il y aura des négociations compliquées entre les régions et le niveau en dessous – celui des SCOT et des intercommunalités – mais rien ne dit qu’il y aura une déclinaison uniforme, ni que ceux qui ont été vertueux auront des objectifs plus stricts à suivre que les autres. Rien ne le dit : ce sera l’objet de la négociation.
Au niveau des SCOT, des discussions un peu sévères sur la répartition de l’objectif auront lieu, mais c’est déjà le cas aujourd’hui – il n’y a rien de nouveau sous le soleil.
Nous parions sur la territorialisation et sur les collectivités.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CS5085 du rapporteur.
M. Lionel Causse, rapporteur. Je vous propose un paquet de modifications constitué des amendements CS5085, CS5321, CS5322, CS5323, CS5324 et CS5320 dont les objectifs sont d’adapter la lutte contre l’artificialisation aux besoins et aux capacités des élus et d’aménager une transition en douceur. Ce saucissonnage permet de ne pas faire tomber d’un coup tous les autres amendements.
Je propose de redéfinir le mode de calcul de l’artificialisation des sols lors de la première tranche de l’effort. L’artificialisation sera mesurée en fonction de la consommation des espaces NAF par l’extension d’espaces urbanisés. Cela permettra de répondre à plusieurs préoccupations qui se sont exprimées au cours des auditions et de nos débats, en particulier la volonté de ne pas compter la densification comme une artificialisation et de protéger les espaces NAF.
Ce mode de calcul servira à titre transitoire lors de la première période décennale. Des méthodes d’observation et de décompte de l’artificialisation seront alors mises au point en vue d’une mise en œuvre à partir de la période suivante.
Un décret en Conseil d’État déterminera les conditions d’application en veillant notamment à ce que les objectifs territorialisés soient intégrés dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et à ce que la réduction de la consommation des espaces NAF déjà réalisée soit prise en compte.
S’agissant des documents stratégiques de planification et d’urbanisme qui sont déjà vertueux et conformes aux futurs SRADDET, vous verrez qu’un amendement de notre collègue Sandra Marsaud leur réserva un traitement particulier – je réponds ainsi à M. Bazin.
Par ailleurs, les opérations de revitalisation du territoire (ORT) qui ont été créées par l’État sont de véritables outils pour les petits pôles et les petites communes. Vous pourrez demander à vérifier leur efficacité.
Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée. Je suis favorable à l’amendement CS5085 et à la logique globale que le rapporteur propose. Cela permettra de rendre la première tranche de réduction de l’artificialisation, lors des dix prochaines années, la plus opérationnelle possible.
Le présent amendement tend à mettre en cohérence la rédaction concernant les objectifs et le mode de calcul pour la première décennie.
M. Bruno Millienne, président. L’adoption de cet amendement ferait tomber les suivants, jusqu’au CS2890 – inclus – de M. Orphelin.
M. Julien Aubert. Je voudrais répondre au rapporteur général à propos de la décentralisation. Vous connaissez cette citation célèbre : « C’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ». Négocier dans le cadre d’une centralisation régionale ou d’une centralisation parisienne, c’est à peu près la même chose quand on est dans une périphérie.
Si je comprends bien vos amendements, après avoir passé une demi-journée à discuter des mérites de l’artificialisation nette, vous nous expliquez que, comme on n’a pas de définition, on va surtout raisonner en termes de consommation foncière lors des dix prochaines années. On parlera dans la loi de l’artificialisation mais sa définition viendra plus tard, et elle s’appliquera dans dix ans.
C’est une reculade heureuse, parce que j’avais des incertitudes quant à votre définition, cela montre votre pragmatisme mais aussi le fait que le texte n’était pas vraiment bouclé. Vous êtes obligés de reconnaître que la loi s’appliquera dans dix ans, en réalité, quand on aura une définition. Dans ce cas, pourquoi avoir passé autant de temps sur les articles précédents, dans une danse linguistique sur la notion d’artificialisation nette ? C’est une méthodologie un peu compliquée…
Mme Delphine Batho. Je voudrais parler de l’amendement CS2890 puisqu’il risque de tomber. Pourquoi ne mentionnez-vous pas explicitement les espaces naturels, agricoles et forestiers à l’alinéa 4, comme nous le proposons ? Votre amendement parle de « consommation d’espace ».
J’ajoute qu’un « objectif de réduction du rythme de l’artificialisation » n’est pas tout à fait la même chose qu’une division par deux et un objectif de zéro artificialisation nette. Cela ne figurera pas à l’article 49.
M. Dominique Potier. On arrive au moment où on va voir comment les différents niveaux de planification que sont les SRADDET, les SCOT et les PLUI vont s’articuler. Je voudrais des réponses très précises de M. le rapporteur ou de Mme la ministre afin d’éclairer le débat.
Où en est la couverture des SCOT, par rapport à ce que prévoit la loi, sur le plan national ? Y a-t-il des SCOT partout, et à la bonne échelle ?
Qu’en est-il du rythme d’adoption des PLUI et que prévoyez-vous pour atteindre un taux de couverture de 100 % ?
S’agissant de l’objectif de réduction de 50 %, quelle est l’articulation prévue ? En matière de planification, les SCOT seront-ils plus prescriptifs et quel sera le rapport avec les PLUI ? Un principe de subsidiarité jouera-t-il ? Y aura-t-il simplement un objectif chiffré ou bien dessinera-t-on sur la carte des zones à protéger ?
M. Lionel Causse, rapporteur. J’aurais de toute façon émis un avis défavorable à l’amendement CS2890, Madame Batho. Il sera satisfait par l’alinéa 15, qui parle des « sols naturels, agricoles ou forestiers » – je proposerai de remplacer « sols » par « espaces ».
Je vais vous donner, Monsieur Potier, les éléments dont je dispose. Actuellement, 80 % du territoire français est couvert par un SCOT, ce qui représente 90 % de la population. Je n’ai pas de données concernant les PLUI. Néanmoins, je peux vous dire que les trames vertes et bleues établies par les régions sont déclinées dans les SCOT, à une échelle beaucoup plus fine, et ensuite dans les PLU ou PLUI, au niveau des parcelles.
Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée. La logique du projet de loi et des amendements du rapporteur consiste à faire rentrer dans les textes et surtout dans les pratiques un travail sur la véritable notion d’artificialisation, telle que vous l’avez définie dans les articles 47 et 48.
Comme elle est assez différente de la notion actuelle de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, nous acceptons une période de transition pendant laquelle, pour le démarrage de la logique de réduction prévue à chaque échelle, d’une manière territorialisée – dans le cadre des régions et potentiellement des SCOT et des PLUI –, on passera par la notion de consommation d’espaces. Ce ne sera pas pour l’éternité mais pendant une première phase de dix ans. On précisera la définition de l’artificialisation par décret – il faut qu’elle soit bien appropriée – et on l’utilisera lors des phases ultérieures.
Il n’y a donc pas de contradiction : nous voulons, pragmatiquement, faire en sorte que la dynamique s’enclenche grâce à des outils connus et qu’il y ait ensuite une prise de relais avec des outils plus ambitieux.
L’alinéa 26 continuera à faire référence à un rythme de diminution de 50 % à l’échelle régionale, Madame Batho. Le fait de remplacer « rythme » par « objectif » à l’alinéa 4 ne changera donc rien.
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, les amendements CS2024 de M. Charles de Courson, CS1019 de Mme Frédérique Meunier, CS1091 de M. Vincent Descœur, CS1761 de M. Bertrand Pancher, CS1882 de M. Thibault Bazin, CS2242 de M. Pierre Vatin, CS2301 de M. Maxime Minot, CS2579 de Mme Véronique Louwagie, CS2839 de M. Xavier Batut, CS3014 de Mme Agnès Thill, CS3198 de Mme Pascale Boyer, CS3828 de M. Julien Ravier et CS2890 de M. Matthieu Orphelin tombent.
Amendement CS4067 de Mme Florence Lasserre, amendement CS3169 de M. Alain Perea et sous-amendement CS5413 du rapporteur (discussion commune).
Mme Florence Lasserre. L’amendement CS4067 prévoit de territorialiser à l’échelle des SCOT l’objectif de zéro artificialisation nette inscrit dans les fascicules des SRADDET. L’objectif de réduction de la consommation du foncier devra être décliné à l’échelle infrarégionale en évitant de pénaliser les territoires vertueux qui ont déjà réduit leur consommation foncière.
M. Alain Perea. S’agissant de la territorialisation, dont nous parlons depuis un moment, les régions n’auraient pas d’obligation dans la rédaction actuelle du projet de loi, et on pourrait imaginer qu’elles répercutent l’objectif de réduction de 50 % de l’artificialisation d’une manière systématique. L’objectif de mon amendement est que les régions conduisent une véritable réflexion sur la question de la territorialisation. Il faudra qu’il y ait une répartition en fonction d’objectifs choisis par les élus.
M. Lionel Causse, rapporteur. Je demande à Mme Lasserre de bien vouloir retirer son amendement au profit de celui de M. Perea, qui fait l’objet d’un sous-amendement que j’ai déposé. Il s’agit de préciser que les règles générales en matière d’artificialisation des sols seront territorialisées. Il reviendra à chaque région d’organiser la territorialisation dans le cadre d’une concertation avec les territoires, selon les modalités qu’elle jugera les plus pertinentes – on peut notamment penser aux CTAP.
Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée. Je suis favorable à l’amendement CS3169 modifié par le sous-amendement CS5413. Cela permettra de répondre assez largement à la question de la différenciation à l’échelle infrarégionale, et je suis prête à ce qu’on ouvre le même type de réflexion s’agissant des SCOT et des PLUI.
La région ne pourra pas se contenter de prévoir une réduction de 50 % partout : l’amendement de M. Perea précise que « [les] règles générales sont territorialisées entre les différentes parties du territoire régional. » Cela veut dire qu’il faudra prendre en compte les efforts déjà réalisés et la réalité territoriale à l’échelle régionale. Cela me semble une réponse importante aux objections qui ont été faites tout à l’heure, notamment par le président Chassaigne.
On pourra y revenir plus tard, dans le cadre des débats en commission ou d’ici à la séance publique, mais je ne suis pas hostile à ce que l’on écrive la même chose au sujet des SCOT, si on considère que les dispositions actuelles ne permettent pas de faire en sorte que la négociation entre les petits et les gros – je reprends les termes qui ont été employés – soit équilibrée et que ceux qui ont peut-être moins de pouvoir de négociation puissent faire entendre leur voix.
On pourrait ainsi prévoir que les SCOT doivent prendre en compte, dans la démarche de lutte contre l’artificialisation, les besoins de différents territoires. Je ne doute pas que s’il est question des ruraux et des urbains, le littoral et la montagne seront aussi sur la table, mais on verra quelle rédaction pourrait raisonnablement être adoptée.
M. Martial Saddier. Monsieur le président, s’il n’y a qu’un amendement en discussion, on peut comprendre qu’il n’y ait qu’un intervenant par groupe, mais quand un amendement du rapporteur en fait tomber une quinzaine, dont un tiers déposé par l’opposition, il serait préférable que plusieurs d’entre nous puissent s’exprimer.
M. Bruno Millienne, président. Je l’ai permis tout à l’heure alors qu’un nombre encore plus important d’amendements pouvaient tomber.
M. Martial Saddier. On a voulu créer de grandes régions et, de fait, la Bourgogne-Franche-Comté compte 3 millions d’habitants, Auvergne-Rhône-Alpes 8,5 millions et l’Île-de-France près de 11 millions. Par ailleurs, si le site du ministère est à jour, 95 % de la population française vit dans des SCOT : il en existe 354, couvrant 189 000 habitants en moyenne.
Ce sont des mastodontes. On ne peut pas vraiment parler de décentralisation en matière d’urbanisation. Je souhaite bon courage aux assemblées régionales – je suis conseiller régional – s’il leur revient, demain, de répartir la constructibilité, qui serait ensuite déclinée dans d’immenses SCOT.
Il faut absolument envoyer un signal d’ici à la séance, comme l’a proposé Mme la ministre déléguée. Sinon, il est sûr et certain qu’il ne restera pas grand-chose pour la ruralité dans ces immenses SCOT.
M. Dominique Potier. La territorialisation à l’échelle des SRADDET et des SCOT n’est qu’une régulation visant à tenir compte de phénomènes extraordinaires, d’un potentiel de développement ou d’un handicap naturel.
Mon expérience d’un des plus grands SCOT de France, dans la Meurthe-et-Moselle, c’est que les règles absolument équitables et républicaines qui s’appliquent ont permis à tout le monde de se retrouver et que les votes ont lieu à l’unanimité. Les taux de croissance – du périurbain, de l’urbain, etc. – ont fait l’objet d’une négociation, et ils sont appliqués.
Ne refaisons pas de la sous-territorialisation : laissons les EPCI dotés de PLUI assurer d’une manière subsidiaire et intelligente la mise en œuvre des contraintes fixées par les SCOT dans un esprit républicain et, les trois quarts du temps, à l’unanimité. Ne compliquons pas la situation en établissant une liste à la Prévert des zones territorialisées. Les outils existent déjà.
M. André Chassaigne. Les règles établies par les SRADDET sont fixées au niveau des conseils régionaux. Il y a une discussion, certes, mais elle se déroule dans le cadre des grandes régions constituées à la suite de la loi NOTRE, qui date de la législature précédente et que, pour ma part, je n’ai pas votée. Il y aura intérêt à ce que le contenu des SRADDET, qui sera opposable aux SCOT et aux documents d’urbanisme, ne consacre pas le déséquilibre dont j’ai parlé tout à l’heure. Compte tenu de la domination exercée par les métropoles dans les grandes régions et de la volonté de métropolisation extrêmement forte qui existe, je redoute vraiment les effets pervers qui risquent de se produire.
L’amendement CS4067 est retiré.
La commission adopte successivement le sous-amendement CS5413 et l’amendement CS3169 sous-amendé.
[…]
Amendements CS2212 de M. André Chassaigne et CS1920 de M. Thibault Bazin (discussion commune).
M. André Chassaigne. Il convient de tenir compte de l’existence de besoins liés aux évolutions démographiques, notamment de « celles des communes situées en zone de revitalisation rurale ou ayant connu une perte de population sur les dix années précédentes », autrement, cela reviendrait à acheter un âne dans un sac.
M. Thibault Bazin. Ce serait une erreur de perspective de croire que les zones détendues n’auraient pas besoin de nouveaux logements : à population constante, le vieillissement de la population peut entraîner un besoin de logements supplémentaires dès lors que de plus en plus de personnes veuves vivent plus longtemps dans leur logement.
M. Lionel Causse, rapporteur. Avis défavorables. L’analyse stratégique territoriale du SCOT définit les enjeux territoriaux et nul mieux que les élus locaux ne sauraient le faire.
La commission rejette successivement les amendements.
[…]
Mardi 16 mars 2021
[…]
Retrouvez le compte-rendu de l’ensemble des débats concernant l’artificialisation des sols (articles 48 - 49) ICI.
Retrouver tous les amendements déposés (André Chassaigne premier signataire) sur le projet de loi Climat en commission spéciale et leur sort :
Toutes les interventions sur le projet de loi Climat ici.
Voir aussi à ce sujet :
