20-10-2003

Examen pour avis des crédits pour 2004 : audition de Monsieur DELEVOYE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 5


Mercredi 15 octobre 2003
(Séance de 16 heures 15)

SOMMAIRE


  • Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire
  • Examen pour avis des crédits pour 2004 :
  • Plan (M. André Chassaigne, rapporteur)
  • Aménagement du territoire (M. Jacques Le Nay, rapporteur)
    La Commission a entendu M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire sur les crédits de l’aménagement du territoire pour 2004.
    […]
    M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire
    , a indiqué que sa politique visait à anticiper les mutations territoriales, à construire un véritable partenariat entre l’Etat et les collectivités territoriales, et à mieux gérer les crédits disponibles dans le cadre des fonds structurels européens et des contrats de plan Etat-régions.

Rappelant l’ampleur des réorganisations industrielles affectant les territoires, il a affirmé la nécessité d’anticiper les mutations économiques et sociales, mais aussi de développer l’attractivité des territoires dans la perspective de l’élargissement de l’Union européenne, risquant d’entraîner une délocalisation de la majorité des investissements en Europe centrale.

A cet effet, il a indiqué que la DATAR avait mis en œuvre une réflexion visant à analyser les modalités probables de ces mutations, ce qui permettrait ensuite de mettre en œuvre les mesures politiques propres à consolider nos industries traditionnelles ou à attirer les nouvelles entreprises. Il a néanmoins regretté devoir également réagir aux situations de crise, par exemple récemment par la signature des contrats de sites destinés à pallier les conséquences économiques et sociales, souvent dramatiques sur le plan humain, de la fermeture d’entreprises majeures dans certaines régions. En dépit des aspects positifs de ce type de mesures, il a néanmoins reconnu qu’elles ne permettaient pas d’anticiper les mutations économiques, notamment le recul du secteur secondaire au profit du secteur tertiaire. En réaction à ce constat, la DATAR a donc développé des structures d’ingénierie adaptées, dans le respect de la maîtrise des dépenses de cette administration, dont les moyens de fonctionnement sont très limités au regard des moyens d’intervention.

Il a par ailleurs indiqué que la DATAR avait pour mission naturelle d’animer le débat public relatif à l’aménagement du territoire, y compris dans le domaine des infrastructures de transport. Il a en outre estimé que la consolidation des perspectives de la croissance française, nécessaire en vue de l’élargissement de l’Union européenne, passait certes par des politiques en faveur de la qualification de la main-d’œuvre, de la recherche et de l’innovation, mais aussi en faveur des infrastructures de transport. A titre d’exemple, il a évoqué les cas des ports du Havre et de Marseille, dont le développement implique une liaison avec les ports de l’Europe du Nord. Cette nécessité poussera le Gouvernement à tirer les conséquences du débat sur les infrastructures de transport et leurs modalités de financement avant la fin de l’année 2003.

Il a en outre indiqué que la DATAR avait pour mission de préparer les décisions des CIADT successifs ; ainsi le CIADT du 26 mai 2003, arrêtant de nombreuses mesures en faveur du monde rural, a été préparé par une évaluation des nouvelles réalités du monde rural de la DATAR, permettant les choix politiques adéquats en matière, notamment, d’accès au haut débit ou en matière de téléphonie mobile, qui se traduiront par la construction des premiers pylônes avant la fin de l’année 2003. A cet égard, il s’est félicité que les collectivités locales participant aux plans de couverture en téléphonie mobile dans les zones blanches puissent bénéficier d’un versement du fonds de compensation de la TVA (FCTVA), mesure exceptionnelle représentant un effort considérable.

S’agissant du maintien des services publics, et particulièrement des services postaux, il a affirmé que le ministère suivait quatre expériences dans quatre départements permettant de redéfinir les modalités de l’offre de services publics dans les territoires, rejetant par ailleurs les logiques de moratoire ou de réorganisation sectorielle par chaque administration de ses prestations de service public. Il a donc affirmé la volonté de voir émerger une volonté politique locale, au niveau des établissements publics de coopération intercommunale et des pays, dont son ministère a considérablement simplifié le fonctionnement, mais aussi au niveau de la société civile qui doit devenir un acteur du développement local.
[…]
Il a enfin félicité le Gouvernement pour sa volonté de réduire la fracture numérique, notamment grâce à la signature du plan d’extension de la couverture du territoire en réseaux de téléphonie mobile le 15 juillet 2003, prévoyant l’installation de 1 250 sites nouveaux, avec un soutien de l’Etat à hauteur de 44 millions d’euros.

S’agissant de la desserte du territoire en liaisons Internet à haut débit, il a indiqué qu’une étude préoccupante de la DATAR avait récemment mis en évidence les faibles progrès de la couverture du territoire. Constatant que les collectivités locales avaient déjà réagi, en mettant en œuvre près de 163 projets d’extension, il a jugé que le Gouvernement pourrait également participer financièrement à cet effort.
[…]
Abordant la question de l’économie numérique, il a jugé que la suppression des « zones blanches », c’est-à-dire non couvertes par les réseaux de haut débit et de téléphonie mobile, était essentielle et a estimé qu’à cet égard, les décisions prises dans le cadre du CIADT, ainsi que la possibilité donnée aux collectivités locales de devenir opérateurs, étaient très positives. Il a souhaité que le calendrier de mise en œuvre de cette politique soit rapidement arrêté et diffusé.

Puis, évoquant l’aménagement spécifique de l’espace rural, M. Jacques Bobe a souligné l’importance du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, qui sera débattu prochainement par le Parlement. Il a plaidé en faveur d’une concertation étroite entre les différentes parties concernées afin d’assurer la cohérence globale de la politique d’aménagement du territoire en milieu rural, en particulier s’agissant des services publics.

[…]
Après avoir observé la baisse de nombreuses dotations au sein du budget de l’aménagement du territoire, M. André Chassaigne, s’exprimant au nom du groupe Député-e-s communistes et républicains, a déploré que des contrats de sites aient été engagés sur 13 sites sans que les critères d’éligibilité à de tels contrats aient été clairement définis. Notant que ces contrats avaient essentiellement vocation à répondre en « sapeur-pompier » à des restructurations douloureuses, il s’est étonné de constater que d’autres territoires, dans une situation tout aussi difficile, ne puissent bénéficier de ce dispositif. Il a donc demandé sur quels critères étaient retenues les zones éligibles à ces contrats de sites, dont il a rappelé qu’ils permettaient aux territoires concernés de bénéficier de financements parfois importants de l’Etat, tandis que les autres zones doivent se contenter d’un accompagnement technique et social financé à partir de dispositifs existants.

Puis, évoquant les contrats de plan Etat-régions, il a déploré le retard important pris dans leur exécution. Citant l’exemple de la région Auvergne, il a souligné le désengagement de l’Etat dans des domaines essentiels, comme les interventions dans les bassins hydrographiques, l’action sanitaire et sociale ou l’accueil des personnes âgées, alors que la région a respecté ses engagements financiers. Il a donc souhaité que le ministre établisse un bilan des contrats de plan.

S’agissant de la téléphonie mobile, M. André Chassaigne a rejoint les propos de M. Pierre Cohen pour déplorer l’ironie dont avait fait preuve le ministre à l’égard de l’action du précédent gouvernement et a demandé au ministre de dresser un bilan de la programmation dans ce domaine. Il a également souligné les estimations très divergentes concernant la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, certains allant jusqu’à avancer que 15 000 communes ne sont pas couvertes.

M. André Chassaigne a ensuite souhaité savoir dans quelle mesure le Gouvernement entendait contraindre la Poste à maintenir ses bureaux de poste en milieu rural.

Enfin, évoquant l’Internet à haut débit, il a rappelé qu’un inventaire des différentes technologies disponibles avait été dressé lors du dernier CIADT, qui avait par ailleurs évoqué la création d’une mission d’expertise et de conseil sur ce sujet. Il a souhaité que le ministre fasse le point sur la mise en place de cette structure, soulignant que les collectivités locales avançaient « en ordre dispersé » sur la question de l’accès à un réseau Internet à haut débit.

En réponse aux premiers intervenants,
M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire, a ensuite apporté les précisions suivantes :

  • les crédits de fonctionnement de la DATAR ont effectivement été rationalisés, mais les moyens d’intervention et les subventions d’investissement ont, en contrepartie, été augmentés. En conséquence, la DATAR aura consommé très probablement près de 94 % des ses crédits à la fin de l’année 2003 contre seulement 49 % en 2002. Elle n’aura donc plus d’excédent de trésorerie, ce dont le ministre s’est félicité ;
  • s’agissant de la fracture numérique, le coût de la couverture du territoire par des technologies classiques, de l’ordre de 11 à 12 milliards d’euros, est trop important pour pouvoir être financé. Il convient donc d’utiliser les technologies alternatives, comme les réseaux à basse tension ou la technologie satellitaire. Ces options, annoncées par le Premier ministre dans le cadre du plan « RESO 2007 » seront rapidement mises en œuvre ;
  • en matière de téléphonie mobile, le précédent Gouvernement avait prévu le financement de l’extension du réseau par l’Etat, les collectivités locales et les opérateurs, à hauteur de 500 millions d’euros chacun. Suite à la baisse du prix des licences UMTS, il a néanmoins demandé aux opérateurs une participation plus importante, entraînant l’exigence des opérateurs de voir chaque pylône exploité en exclusivité, ce qui a eu pour effet de rendre le plan de couverture inopérant. Le présent Gouvernement a donc réétudié ce dossier en privilégiant le principe de l’itinérance, c’est-à-dire l’accessibilité des pylônes à tous les opérateurs. Le financement de l’Etat est aujourd’hui assuré à hauteur de 44 millions d’euros et délégué aux préfets de région, sachant par ailleurs que la participation des communes sera nécessaire pour installer 1 250 pylônes et équiper 1 850 communes. Actuellement, près de 80 % des plans régionaux de couverture ont déjà été transmis au ministère.

En outre, la sécurisation juridique de la capacité des collectivités locales à investir sera bientôt assurée. Par ailleurs, la signature prochaine d’une convention précisera les modalités de répartition de l’entretien du réseau et de la récupération au titre du FCTVA entre les opérateurs et les collectivités territoriales.

Après avoir noté que le temps de préparation du plan de couverture avait été plus long que prévu, le ministre s’est engagé à ce que sa mise en œuvre soit rapide et efficace, proposant par ailleurs de dresser un bilan en 2004 ;

  • le retard d’environ une année dans la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions s’explique par le fait que, pour certains projets, aucun crédit n’avait été programmé, que d’autres se sont révélés difficiles à mettre en œuvre, et qu’une troisième catégorie n’a pu être mise en œuvre pour des raisons budgétaires.
    Il conviendra par conséquent de réfléchir avec les élus locaux sur la nature de la future génération de CPER, sachant que leur durée et leur périmètre pourraient être adaptés selon les régions et en fonction des projets qui peuvent parfois se réaliser sur 10 ou 15 ans, quitte à ce que les études nécessaires à leur mise en œuvre soient financées séparément ;
  • le taux de réalisation du CPER de l’Auvergne est de 45 % ;
  • la baisse des crédits de la prime à l’aménagement du territoire (PAT) s’accompagnera d’un recentrage des aides sur des programmes structurants. Lorsque la contrainte budgétaire sera plus faible, il sera possible de réfléchir à l’augmentation des moyens d’investissement ;
  • s’agissant de l’intercommunalité, sans vouloir se montrer critique à l’égard de la loi du 25 juin 1999 dite « loi Voynet » ou à l’égard de la loi de la loi du 12 juillet 1999 dite « loi Chevènement », il faut reconnaître qu’elles ont contribué à alourdir le fonctionnement des pays imaginé par M. Charles Pasqua. La simplification intervenue dans le cadre de la loi du 2 juillet 2003 dite « loi urbanisme et habitat » devrait permettre aux pays de devenir un véritable projet de territoire ;
  • les contrats de site ont effectivement été mis en œuvre sans critères d’éligibilité en réaction à la fermeture de l’usine MetalEurop de Noyelles-Godault ; ils impliquent une mobilisation des différents acteurs locaux et nationaux pour assurer le rétablissement d’une économie locale affectée par la fermeture d’un site industriel important. Ces contrats sont limités en nombre pour ne pas banaliser le concept d’une aide qui s’est voulue ponctuelle. Le Gouvernement a ainsi désiré exprimer la solidarité nationale face aux restructurations industrielles affectant certains bassins d’emploi ;
  • le processus de révision à mi-parcours des CPER a été demandé par neuf régions dès 2003, les autres préférant laisser passer les échéances électorales de 2004. En tout état de cause, cette révision ne saurait conduire à une remise en cause du principe même de la contractualisation ;
  • l’engagement des fonds européens atteint en 2003 le taux convenable de 44 %, mais leur taux de consommation reste à un niveau préoccupant dans certaines régions. Une certaine souplesse dans leur mise en œuvre a été demandée aux préfets, que les élus locaux doivent exploiter pour ajuster les crédits disponibles en fonction des projets déposés.
    Plusieurs orateurs sont ensuite intervenus.
    […]
    En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Paul Delevoye , ministre de l’aménagement du territoire, a apporté les précisions suivantes :
    […]
  • la participation de l’Etat à l’opération actuelle de couverture des zones blanches de téléphonie mobile est prévue à hauteur de 44 millions d’euros. Les 30 millions d’euros à la charge du ministère de l’Aménagement du territoire seront mobilisés à hauteur de 15 millions d’euros en 2003, 10 millions d’euros en 2004 et 5 millions d’euros en 2005. Les 14 millions d’euros restant sont à la charge du ministère de l’Industrie. Pour ce qui le concerne, le ministère de l’Aménagement du territoire tiendra ses engagements ;
  • une mobilisation de fonds européens sera possible, au profit des collectivités locales, sur les opérations de couverture en téléphonie mobile et en Internet à haut débit, bien que les commissaires européens Mario Monti et Michel Barnier aient manifesté au départ certaines réticences, arguant de risques de distorsion de concurrence ; mais ces craintes ne sont pas justifiées lorsqu’il s’agit de surmonter l’enclavement de certains territoires ;

- dans le domaine du raccordement à l’Internet à haut débit, certaines collectivités territoriales, départements ou régions, se sont d’ores et déjà engagées dans des opérations ambitieuses, dans des conditions qui font craindre la réédition du drame financier du plan «  câble  ». Des moyens d’ingénierie publique ont d’ailleurs été mobilisés pour aider les élus locaux à s’engager dans ce domaine à bon escient ;

  • le recours au réseau d’électricité pour la distribution de l’Internet à haut débit, en utilisant le support des courants basse tension, fait l’objet d’une expérimentation, qu’il a été difficile de mettre en place, et qui ne remet pas en cause, pour l’instant, le principe de spécialité d’EDF ;
    […]
  • il est exact que le ministère de l’Aménagement du territoire a pour rôle de faire contrepoids à la logique de fonctionnement vertical des ministères régaliens. Une expérience permettant de faire prévaloir dans le processus d’ajustement de l’organisation administrative une logique horizontale et territoriale, est en cours dans quatre départements, où le préfet a reçu pouvoir de piloter complètement la réorganisation administrative, en partant d’une analyse des besoins locaux, et en mettant en place une nouvelle structure séparant d’un côté la gestion de l’accès au service public, et de l’autre le traitement des demandes, lequel a vocation à être centralisé au niveau de pôles d’intelligence. Il s’agit de faire émerger des solutions nouvelles dans un esprit constructif, au besoin en bouleversant les schémas traditionnels, qui conduisent trop souvent au constat d’une impossibilité de faire. C’est ainsi qu’un bureau de poste pourrait être amené à vendre des billets de train, que le patrimoine immobilier de la Poste libéré par une réorganisation de la distribution du courrier pourrait servir à instituer des maisons médicales de proximité, que les hôpitaux pourraient apporter localement leur soutien au maintien des personnes âgées à domicile, que les collèges pourraient héberger des activités de formation en apprentissage, ou de formation professionnelle continue, à côté des enseignements de l’Education nationale. Le Gouvernement s’occupera de lever, si nécessaire, les éventuels obstacles juridiques à ces solutions d’organisation originales. Ces expérimentations bénéficient sur le terrain d’un soutien actif des élus, qu’ils soient nationaux ou locaux, ainsi que des administrations, qui perçoivent leur avantage à entrer dans une logique de réorganisation « gagnant - gagnant » ;
  • s’agissant du contrat de plan de la Poste, son contenu ne relève pas du ministère de l’Aménagement du territoire, puisque la tutelle de la Poste est assurée par le ministère de l’Industrie. Cependant, le ministère de l’Aménagement du territoire a demandé qu’il y soit fait mention du maintien de la qualité du service rendu, que celle-ci soit assurée, selon les situations locales, par la présence du facteur ou par l’amélioration de l’accessibilité des prestations fournies par la Poste.

    • •
    La Commission a ensuite examiné les crédits de l’aménagement du territoire pour 2004.
    Conformément aux conclusions de M. Jacques Le Nay, rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire pour 2004.

Puis, la Commission a examiné les crédits du Plan pour 2004.
M. André Chassaigne, rapporteur pour avis des crédits du Plan, a estimé que le budget du Plan pour 2004 traduisait, encore un fois, le renoncement du Gouvernement à réaliser une véritable politique de planification, compte tenu du fait que les crédits de paiement baissent en effet de 5 % et les autorisations de programme de 5,2 %. Cette baisse des crédits se traduira par la suppression de trois postes budgétaires, et une réduction des crédits de fonctionnement et d’études à hauteur de 720 000 euros.

Indiquant que 90 000 euros seraient versés au profit du Commissariat général du Plan (CGP) afin de financer ses crédits de vacation, il a dénoncé cette mesure destinée à permettre de recourir à des experts extérieurs au CGP, mais conduisant à une certaine forme de précarisation de l’emploi public par ailleurs vérifiée dans l’ensemble des organismes constituant le Plan, puisque le nombre de titulaires a été réduit de 6 postes depuis 2002, alors que deux postes de contractuels ont été créés.

Il s’est par ailleurs interrogé sur l’avenir réservé au Plan par le Gouvernement, sachant que le rapport de la mission d’information et de contrôle présidée par M. Georges Tron, déposé le 21 mai 2003, avait proposé de priver le CGP de ses missions d’évaluation des politiques publiques, afin de les intégrer dans une nouvelle « instance nationale de l’évaluation ».

Il a néanmoins noté que le Gouvernement n’avait que partiellement répondu à cette proposition, puisque le Premier ministre, par une lettre de mission remise au Commissaire général du Plan, avait recommandé au CGP de recentrer ses recherches sur la prospective dite « de l’Etat stratège », en retirant au CGP ses missions d’évaluation des politiques publiques, sans créer de nouvelle instance d’évaluation, ce qui prive la Nation d’un important outil de contrôle de l’action du Gouvernement.
Il s’est en outre interrogé sur le point de savoir s’il n’était pas par nature paradoxal de vouloir faire de la prospective de long terme, en étant soumis à un impératif de réactivité de court terme.
Désireux de faire également des propositions concrètes, il s’est appuyé sur une étude du CGP montrant que les pays européens étaient en train de créer ou de renforcer leurs outils de planification pour proposer de renforcer les moyens du CGP afin qu’il puisse être saisi par le Parlement, voire rattaché à lui, lorsque certaines questions techniques méritaient une étude d’experts.
Il a estimé que, de cette manière, l’Etat pourrait véritablement orienter les mutations économiques, en se comportant en « Etat stratège », selon l’expression du Premier ministre, et non pas en sapeur pompier comme c’est le cas actuellement. Il a en effet estimé qu’en annonçant la signature d’une dizaine de « contrats de sites » au profit de régions particulièrement touchées par les restructurations industrielles ou par le retrait progressif de Giat Industrie, le Gouvernement témoignait de son incapacité à prévoir et planifier les mutations économiques territoriales, et a estimé que la création d’un véritable « observatoire des mutations économiques », proposé par le Gouvernement, pour redonner un contenu concret à sa politique de planification était sans objet puisque cet observatoire existait déjà à travers le CGP.

Notant en conclusion que le terme même de Commissariat général du Plan n’avait même pas été utilisé par le ministre, il a émis un avis défavorable à l’adoption des crédits du Plan pour 2004 et s’est interrogé sur les points suivants :

  • quelle sera l’instance en charge de mener les missions d’évaluation des politiques publiques dont était chargé le CGP entre 1946 et 2003 ?
  • Quelles mesures entend prendre le Gouvernement pour améliorer son anticipation des mutations économiques des territoires ?
  • Quelle est la position du Gouvernement à l’égard d’un éventuel rapprochement du CGP du Parlement, dont il deviendrait l’outil d’expertise propre à assurer la qualité de sa mission de contrôle du Gouvernement ?
    […]

    Contrairement aux conclusions de M. André Chassaigne, rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du Plan pour 2004

Pour en savoir plus : Consultez l’intégralité du compte-rendu de cette commission sur le site Internet de l’Assemblée Nationale

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