20-10-2003

Examen des crédits pour 2004 : audition de Monsieur Hervé GAYMARD.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
COMPTE RENDU N° 7
Jeudi 16 octobre 2003 (Séance de 10 heures)
Présidence de M. Patrick Ollier, Président

SOMMAIRE

  • Audition de M. Hervé GAYMARD, ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales
  • Examen pour avis des crédits pour 2004 :
  • Pêche (M. Aimé KERGUERIS, rapporteur)
  • Agriculture (M. Antoine HERTH, rapporteur)

La Commission a entendu M. Hervé Gaymard, ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, sur les crédits de son département pour 2004.
[…]
M. Hervé Gaymard, ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a remercié la Commission de l’accueillir pour évoquer le budget de son ministère pour 2004, ainsi que l’ensemble des sujets liés à l’actualité agricole, au premier rang desquels la crise provoquée par la sécheresse et la suite de l’échec des négociations de l’OMC à Cancùn.

Il a d’abord souhaité effectuer une présentation globale des crédits consacrés à l’agriculture. Il a ainsi indiqué que, s’agissant du niveau européen, la France était structurellement le premier contributeur de la politique agricole commune (PAC), à hauteur de 14,2 milliards d’euros, les sommes qui lui sont reversées par l’Union européenne s’élevant à 11,8 milliards d’euros. Il a par ailleurs rappelé que l’Union européenne consacrait près de la moitié de son budget aux dépenses agricoles, mais que celles-ci ne représentaient qu’entre 1 et 2 % de l’ensemble des dépenses budgétaires consolidées effectuées au sein de l’Union européenne.

Il a précisé que la somme de tous les crédits engagés en France en faveur de l’agriculture s’élevait plus de 30 milliards d’euros, dont 10 millions d’euros provenant de l’Union européenne, 15 milliards d’euros du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), 5 milliards d’euros du budget du ministère lui-même, 600 millions d’euros des budgets d’autres ministères et 900 millions d’euros des collectivités locales. Il a souligné qu’en conséquence, en excluant les dépenses de protection sociale, le budget du ministère chargé de l’agriculture ne représentait que le tiers environ des crédits publics accordés à l’agriculture, ces derniers s’élevant à 15 milliards d’euros, dont 11,7 milliards d’euros réellement versés aux exploitations agricoles. Il a enfin remarqué que le budget domestique consacré à l’agriculture ne dépassait guère 20 % de l’ensemble des dépenses publiques en faveur de l’agriculture, en incluant les prestations sociales agricoles à ce total.

S’agissant de la répartition des crédits du ministère, il a indiqué que 8,2 % de ce budget était consacré au fonctionnement du ministère, à la rémunération et à la retraite de ses fonctionnaires, 12,3 % à la recherche et à l’enseignement agricole, dépenses de personnel incluses, et 79 % aux diverses interventions et aides publiques à l’agriculture. Il a reconnu que le budget prévu pour 2004 n’atteignait plus que 4,97 milliards d’euros contre 5,18 milliards d’euros en 2003, mais a jugé plus honnête, si des comparaisons devaient être établies, de raisonner à périmètre constant, ce qui conduit à mettre en évidence la stabilité des dépenses en faveur de l’agriculture. Il a ainsi souligné que le service public de l’équarrissage, qui avait reçu en 2003 un budget de 198 millions d’euros, ne figurait plus en 2004 dans le périmètre budgétaire du ministère, ses ressources provenant dorénavant d’une taxe spécifique, dont le produit prévisible de 176 millions d’euros serait affecté au Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). De même, il a indiqué que le développement agricole, qui avait reçu en 2003 un budget de 27,5 millions d’euros au sein du ministère, était financé, à compter de 2004, par une taxe fiscale dont le produit devait être affecté à la nouvelle Agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Il a donc estimé que le budget de l’agriculture était globalement reconduit en 2004 et que l’annonce par une dépêche de l’Agence France Presse d’une diminution de 4 % de ce budget ne reposait pas sur des comparaisons rigoureuses, le budget du ministère incluant en 2003 les crédits du développement agricole et du service public de l’équarrissage, ce qui n’est pas le cas en 2004.

Il a par ailleurs estimé que le budget de l’agriculture serait maîtrisé grâce à plusieurs sources d’économies.

Il a d’abord évoqué la réduction des dépenses engagées au titre de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), qui passent de 178 à 165 millions d’euros. Il a précisé que cette économie ne provenait pas d’une réduction du barème des aides mais uniquement du constat d’une diminution du nombre de demandes de primes.

Il a ensuite considéré que la baisse de moitié des crédits de paiement du fonds national de développement des adductions d’eau (FNDAE) s’expliquait uniquement par le rattachement de ce compte d’affectation spécial au budget du ministère à compter de 2004, les importants reports constatés les années précédentes devant à présent être consommés pour assurer la stabilité des crédits en termes de gestion.

Il a également expliqué que la réduction du montant inscrit pour les prêts bonifiés à la forêt provenait de la prise en compte de l’arrivée à échéance des prêts accordés en 2000 pour faciliter le nettoyage des parcelles touchées par les tempêtes de décembre 1999.

Il a enfin précisé que la baisse des crédits prévus pour le fonds d’allègement des charges financières (FAC) s’opérait à législation constante et résultait de l’application de normes européennes. Il a rappelé que le budget pour 2004 avait été élaboré avant que tous les effets de la sécheresse ne soient connus et a annoncé que le FAC pourrait être abondé dans la loi de finances rectificative pour 2003.

Puis, il a indiqué que 65 mesures de simplification des procédures administratives avaient déjà été mises en œuvre depuis le début de l’année 2003.

Il a précisé que des économies avaient également été réalisées s’agissant du fonctionnement du ministère et des établissements publics, grâce à une optimisation des moyens alloués aux services. Il a ainsi rappelé qu’au niveau de l’administration centrale du ministère, la création de la direction générale de la forêt et des affaires rurales (DGFAR) avait permis de fusionner deux directions et qu’au niveau déconcentré, les directions régionales de l’agriculture et de la forêt (DRAF) étaient en cours de regroupement avec les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) situées dans le chef-lieu de la région. Il a également souligné la maîtrise des dépenses de personnel du ministère, 323 des 767 emplois libérés par les départs à la retraite n’étant pas remplacés. Il a enfin annoncé la transmission depuis quelques jours du rapport demandé au ministère par le président de l’Assemblée nationale concernant la réforme des offices agricoles, qui vise, là encore, à adapter les moyens engagés aux besoins constatés.

Il a ensuite procédé à une présentation sectorielle du budget du ministère de l’agriculture pour 2004.

Il a indiqué que le premier grand objectif guidant l’action des services était le développement d’une agriculture écologiquement responsable et économiquement forte. Il a remarqué que la très forte revalorisation de la prime herbagère agri-environnementale (PHAE) décidée dans le précédent budget serait complétée en 2004 par de nouvelles actions, notamment par le versement en une seule fois de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), qui représente 7 millions d’euros, ou encore par le maintien des crédits du fonds d’incitation et de communication pour l’installation en agriculture (FICIA) à hauteur de 10 millions d’euros.

Il a également souligné la nouvelle revalorisation de 5 % du montant des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), cette hausse constituant la première étape d’une augmentation quinquennale de la fraction de ces primes correspondant aux 25 premiers hectares des exploitations concernées. Il a ajouté que les services de remplacement, permettant aux agriculteurs en difficulté de mener une vie presque normale, étaient financés, de même que les contrats d’agriculture durable (CAD), dont l’enveloppe budgétaire - confondue avec celle des contrats territoriaux d’exploitation (CTE) - croît de 54 millions d’euros, c’est-à-dire de 27 %. Il a enfin précisé que l’augmentation de la dotation des mesures agri-environnementales est pérennisée du fait d’une stabilisation à 133 millions d’euros de l’enveloppe qui les concerne.

Abordant le second axe de la politique menée par le ministère en charge de l’agriculture, qui concerne la sécurité sanitaire et la qualité des aliments, il a rappelé l’augmentation de 15 % des crédits destinés au financement du programme d’analyse et de contrôle renforcé des produits phytosanitaires, indiquant que cet effort permettrait de prendre en charge les traitements de la sharka, de la chrysomèle du maïs ainsi que des viroses des cultures maraîchères. Il a précisé que la subvention du ministère à l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) était accrue de 2,5 % en 2004.

Puis, il est revenu sur la réforme complexe du financement du service public de l’équarrissage, qui résulte de l’application de la réglementation communautaire. Il a ainsi indiqué que ces dernières imposaient une limitation des aides nationales au ramassage et à l’abattage des animaux, ainsi que le respect du principe pollueur-payeur, le ministère souhaitant pour sa part conserver un système de mutualisation des coûts. Il a rappelé que cette situation avait conduit le Gouvernement à créer une taxe, dont le produit prévisible de 176 millions d’euros serait affecté au financement du CNASEA, une telle taxe garantissant l’égalité entre producteurs et la sécurité du dispositif d’équarrissage. Il a ajouté qu’en contrepartie de la création de cette taxe, la taxe sur les achats de viande, dont le produit s’était élevé à environ 550 millions d’euros en 2002 et n’était pas été entièrement consacré au service public de l’équarrissage, était supprimée en 2004.

Il a ensuite indiqué que le troisième axe de la politique financée sur les crédits du ministère concernait la gestion durable du monde rural et de la forêt.
S’agissant de l’organisation de la filière bois, il a annoncé l’affectation de crédits supplémentaires en 2004, permettant de créer une première tranche de 30 emplois supplémentaires dans les centres régionaux de propriété forestière, 100 emplois au total devant être créés sur une période de trois ans. Il a également rappelé qu’un plan d’encouragement à la filière cheval avait été annoncé à la fin du mois de juillet dernier par le Gouvernement, comprenant des mesures fiscales inscrites en première partie de loi de finances, ainsi que des engagements budgétaires du ministère chargé de l’agriculture, conformément au contrat d’objectif conclu entre l’Etat et les haras nationaux.

Puis, le ministre a évoqué la modernisation de la flotte de pêche française et le soutien aux entreprises de pêche, quatrième axe de l’action financée pour 2004.
Il a rappelé que les négociations ayant abouti, en décembre 2002 à Bruxelles, à une réforme de la politique commune de la pêche, permettaient de maintenir provisoirement les aides à la modernisation de la flotte de pêche. Il a donc annoncé que le ministère en charge de la pêche mènerait une action intensive en faveur de cet effort de modernisation, s’agissant tant des aides aux sorties de flottes que des crédits d’investissement destinés aux opérations de modernisation. Il a précisé que les crédits du ministère seraient, à cet effet, abondés dans la loi de finances rectificative pour 2003 à hauteur de 5,6 millions d’euros en crédits de paiement et 11,2 millions d’euros en autorisations de programme. Il a enfin ajouté que l’enveloppe destinée aux prêts bonifiés à la pêche s’élevait désormais à 10,5 millions d’euros.

Il a ensuite évoqué les crédits relatifs à la recherche et à l’enseignement agricole. Il a indiqué que l’enseignement agricole public serait soutenu de façon prioritaire, grâce au maintien des crédits consacrés aux dépenses pédagogiques des établissements publics et à la mise en place de crédits supplémentaires permettant de remplacer les surveillants d’externats et les maîtres d’internats, ainsi que de substituer aux emplois-jeunes des assistants d’éducation dans les mêmes proportions qu’au sein du ministère chargé de l’éducation nationale. S’agissant de l’enseignement supérieur, les crédits seront consolidés de façon à poursuivre la politique de contractualisation et à favoriser l’adaptation au modèle européen de formation, reposant sur une progression licence-mastère-doctorat. Il a ajouté que le budget réservé aux bourses, dans l’enseignement public comme privé, était augmenté de 2,3 %, de façon à assurer dans ce domaine une parité avec l’enseignement général et à accompagner un plus grand nombre de familles. S’agissant de l’enseignement agricole privé, le Gouvernement appliquera la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, dite « loi Rocard », et a aujourd’hui surmonté, grâce à un accord transactionnel, les difficultés posées par le recours introduit devant le Conseil d’Etat par l’enseignement privé. Il a enfin rappelé que le secteur de la recherche et de la formation avait été retenu par le ministère en charge de l’agriculture pour expérimenter la mise en place de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), avant que l’application de cette dernière ne soit généralisée, ce qui conduisait à une fongibilité des crédits destinée à accroître la responsabilité de gestion des établissements publics et à limiter ainsi une centralisation et une bureaucratie excessives.

S’agissant enfin de la protection sociale agricole, qui représente un important budget de 15 milliards d’euros, il a indiqué qu’un régime de retraites complémentaires obligatoires avait été mis en place depuis le 1er avril 2003 et que le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) bénéficiait désormais d’un renflouement budgétaire. Il a ajouté que la mensualisation des retraites, attendue depuis longtemps, serait effective dès le 1er janvier 2004, tandis que la réforme du BAPSA serait poursuivie, aboutissant à le transformer au 1er janvier 2004 en établissement public, du fait de la LOLF, alors qu’il s’agissait d’un budget annexe depuis le début des années 1960. Il a précisé que cette action avait fait l’objet d’un important travail de concertation avec la mutualité sociale agricole et les organisations professionnelles. Il a également annoncé que le nouvel établissement public porterait l’emprunt requis pour la mensualisation des retraites, et deviendrait dès le 1er janvier 2005 le « réceptacle » de la protection sociale agricole, sans que le caractère mutualiste ou le système électoral propres au BAPSA soient remis en cause par ce changement juridique.
[…]
S’exprimant au nom du groupe des Député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a qualifié de surréaliste le projet de budget en raison du contexte dans lequel il s’insérait.

Rappelant qu’il avait envoyé au ministre des questions écrites au sujet de la canicule, il a estimé que la gestion de cette crise majeure devait être examinée avec la plus grande circonspection. Il a par ailleurs souhaité connaître les mesures prises pour faire face aux conséquences de la sécheresse au cours des prochains mois, notamment s’agissant des difficultés d’acheminement du fourrage par voie ferroviaire. Il a en outre déploré que les prix agricoles n’aient pas été plafonnés pendant cette crise, ouvrant ainsi la voie à une spéculation très préjudiciable aux petits exploitants.

Abordant des problèmes plus structurels, il a demandé si le projet de loi de finances pour 2004 avait pris en compte les conséquences du désengagement européen en matière d’agriculture, sanctionné par l’accord de Luxembourg réformant la PAC, et avait augmenté en conséquence les crédits destinés à ce secteur au niveau national. Il s’est en outre demandé si l’échec des négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) au sommet de Cancún ne rendait pas nécessaire une révision de l’accord de Luxembourg, faute de quoi les agriculteurs subiraient à la fois les mesures prises au niveau communautaire et celles résultant des négociations commerciales internationales.

S’agissant des mesures budgétaires du projet de loi de finances pour 2004, il s’est interrogé sur l’opportunité de réduire les crédits destinés aux offices, dont les missions consistent à anticiper les crises et, le cas échéant, à en réparer les conséquences dans le domaine agricole. Il a en outre souligné l’hostilité des principaux syndicats agricoles à la baisse des crédits consacrés aux CTE, aucun crédit n’ayant par ailleurs été prévu au profit des CAD. Il a ensuite déploré la réduction des crédits destinés à la promotion des produits agricoles français, alors que le marché mondial est désormais entièrement libéralisé.

Il s’est en outre alarmé de l’évolution des crédits destinés à la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), dont l’installation est désormais effectuée dans la moitié des cas sans cette dotation mais avec l’aide plus limitée des collectivités locales. Il a donc souhaité une réforme des critères d’éligibilité à cette aide.

M. André Chassaigne s’est ensuite inquiété de la réduction probable du contrôle parlementaire sur les comptes du BAPSA, du fait de la transformation de ce budget annexe en établissement public. Il a en outre déploré que la modification de ses ressources ait essentiellement pénalisé les petits agriculteurs, dont les cotisations d’asurrance vieillesse ont parfois augmenté de près de 50 %. Il a enfin estimé nécessaire une réforme des retraites agricoles, le dispositif de surcompensation conduisant à ne pas prendre en compte, pour le calcul des droits à la retraite, les années travaillées avant l’installation de l’agriculteur.

En réponse aux premiers intervenants,
M. Hervé Gaymard, ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a apporté les précisions suivantes :
[…]

  • le dispositif CTE a été suspendu en 2003, non parce que le Gouvernement était opposé à sa philosophie contractuelle, qui était pertinente, mais parce qu’il n’était pas maîtrisé budgétairement. En effet, lors de la mise en place des tout premiers CTE, le coût du dispositif était estimé à 22 000 euros par exploitant. En 2003, il s’élevait en réalité à 44 000 euros par exploitant, soit le double. A raison de 500 000 exploitants, le coût des CTE se serait donc élevé à 20 milliards d’euros sur cinq ans, alors que le budget du ministère chargé de l’agriculture s’élève à 5 milliards d’euros. Il était donc impossible de poursuivre dans la même voie. En outre, on a constaté, lors des derniers mois d’existence des CTE, un véritable engorgement dans le traitement des dossiers, ces contrats étant finalement perçus comme une aubaine en raison du non-plafonnement du dispositif. Le CAD sera quant à lui plafonné à 27 000 euros, un sous-plafond d’un montant de 15 000 euros étant prévu pour les investissements ; le dispositif a été élaboré dans un souci de déconcentration permettant de l’adapter aux situations départementales. L’objectif initial consistait à lancer les premiers CAD en 2003. Cela n’a pas été possible, car leur mise en œuvre supposait préalablement de déclasser du domaine législatif les dispositions relatives aux CTE, qui sont en réalité du domaine réglementaire. Cette longue procédure, ainsi que les négociations avec la Commission européenne, expliquent le retard pris dans le lancement des CAD. Aujourd’hui, la circulaire relative aux CAD a enfin été publiée et le dispositif est applicable.
    Il convient de souligner que le ministère ne s’est pas fixé d’objectif en termes de nombre de CAD souscrits. En effet, il n’y a pas de « droit au CAD » et il faut éviter de retomber dans le travers des CTE, qui étaient initialement une mesure agri-environnementale puis ont évolué pour devenir une sorte d’aide au revenu des agriculteurs, voire un « RMA » (« revenu minimum agricole »). Le CAD n’a pas vocation à devenir un substitut au revenu : il s’agit d’une mesure agri-environnementale, assortie d’un cahier des charges précis.
    Les moyens affectés aux CTE en 2001 ont été de 61 millions d’euros en loi de finances initiale (LFI), auxquels s’ajoutaient 88 millions d’euros de reports disponibles pour des paiements de l’ordre de 80 millions d’euros. En 2002, la LFI les a dotés de 76 millions d’euros, les reports ont été de 106 millions d’euros ; le collectif a permis d’ajouter 119 millions d’euros, pour 203 millions d’euros de paiements. En 2003, la LFI y a consacré 200 millions d’euros, les reports ont été de 100 millions et les paiements seront donc de 300 millions d’euros. Les crédits disponibles pour les paiements sont donc passés, en deux ans, de 80 à 300 millions d’euros.
    Pour 2004, la loi de finances prévoit, sans reports, une dotation de 254,7 millions d’euros, en baisse certes, mais l’ensemble des CTE et CAD seront honorés, une grande partie des investissements réalisés dans le cadre des CTE ayant déjà été financée et donc payée. Plusieurs milliers de CAD seront d’ailleurs signés d’ici la fin de l’année, puis en 2004 ;
  • s’agissant du BAPSA, la nouvelle procédure est le résultat de l’application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il convient de se souvenir que cette loi a été adoptée à l’unanimité, aussi bien au Sénat qu’à l’Assemblée. Il conviendrait de trouver une solution, avec les présidents des deux assemblées, pour que la question, importante, de la protection sociale agricole soit malgré tout débattue au Parlement ;
  • les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) ne sont remises en cause ni dans leurs structures, ni dans leur philosophie. Effectivement, dans le cadre de la préparation du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, la fédération nationale des SAFER a proposé un élargissement de leurs missions à l’aménagement foncier, proposition qui n’a pas été retenue. Plus largement pourtant, dans le cadre de la préparation de la future loi de modernisation agricole prévue en 2004, une vraie question de fond devra être abordée, celle de l’adaptation des structures agricoles, compte tenu de la réforme de la PAC, mais également de l’évolution de la société et du cadre de vie. Il convient d’analyser les causes de la diminution des installations, qui sont au nombre de trois : en premier lieu, l’absence de perspectives économiques stables pour l’agriculture, même si le maintien du budget communautaire pour les 10 prochaines années et des quotas laitiers jusqu’en 2013 devrait améliorer les choses ; ensuite, les blocages techniques importants à l’installation, qui sont en cours de résolution s’agissant de la dotation d’installation des jeunes agriculteurs (DJA) ; enfin, la faible attractivité du monde agricole, notamment de l’élevage, au regard des nouveaux modes de vie, même si l’augmentation des crédits pour services de remplacement est un élément favorable. Il s’agit là d’un véritable sujet de société ;
  • on n’a effectivement pas encore mesuré toutes les conséquences de la sécheresse et des incendies estivaux sur la forêt française. Lorsque cette évaluation sera finalisée, des mesures d’urgence seront financées en loi de finances rectificative ;
  • s’agissant des marges de manœuvre pour la mise en œuvre de la PAC, plusieurs questions se posent : celle du calendrier en premier lieu, l’application devant être effective au plus tard en 2007, et la position des syndicats agricoles connue avant toute prise de décision ; la question ensuite des formules de découplage possibles, la décision devant être prise avant la fin de l’année. La position du monde agricole est, là encore, attendue mais un découplage horizontal pour la filière végétale, et vertical pour la filière animale, pourrait être intéressant ;
  • la hausse des crédits « deuxième pilier » de la PAC devrait être utilisée pour renforcer les mesures agri-environnementales, pour développer des fonds de gestion de crise, notamment pour le porc et la volaille, filières qui ne disposent pas d’organisations communes de marché (OCM), et pour améliorer le financement des mises aux normes en matière environnementale ou de bien-être animal ;
    […]
    Plusieurs orateurs ont alors interrogé le ministre.
    […]
    Conformément aux conclusions de M. Aimé Kergueris, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’agriculture et de la pêche : pêche pour 2004.


Pour en savoir plus : Consultez l’intégralité du compte-rendu de la commission sur le site de l’Assemblée Nationale

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