18-11-2004

Crédits du Ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, des services généraux du premier ministre, du budget annexe des journaux officiels et du Secrétariat général de la défense nationale.

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LOI DE FINANCES POUR 2005 - deuxième partie - (suite)

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2005.

FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L’ÉTAT, SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE,BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS, SGDN.

M. le Président - Nous abordons l’examen des crédits du ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, des services généraux du premier ministre, du budget annexe des journaux officiels et du Secrétariat général de la défense nationale.

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M. André Chassaigne, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques pour le Plan - Le budget du plan pour 2005 confirme que le Gouvernement renonce à une vraie planification. C’est un budget d’abandon, dont les crédits baissent de 25 % . Le réseau scientifique est en partie démantelé, le budget de trois des centres de recherche qui travaillent avec le Plan étant transférés vers d’autres budgets. Vous me direz, Monsieur le ministre, qu’il s’agit d’une mesure purement technique, et que ces centres continueront de fonctionner. Sans doute, mais la pluridisciplinarité fait que, dans ce réseau, le tout vaut plus que la somme des parties.

Les crédits diminuent globalement de 25 % et la baisse touche tous les moyens de fonctionnement : moins 5 % pour les crédits…

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial suppléant - Très bien !

M. André Chassaigne, rapporteur pour avis - ….moins 3 % pour les effectifs…

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial suppléant - Très bien !

M. André Chassaigne, rapporteur pour avis - …et, comme l’année dernière, la gestion du personnel consiste à privilégier l’emploi de contractuels au détriment des titulaires…

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial suppléant - Très bien !

M. André Chassaigne, rapporteur pour avis - …ce qui me semble contraire à la loi relative à la résorption de l’emploi public précaire.

Quant aux crédits d’intervention, ils sont en baisse de 65 % et, à périmètre constant, de 8 %. Il en va de même des crédits de subvention, qui devraient permettre au Plan de collaborer avec des universitaires ou des chercheurs étrangers, s’ils n’étaient pas en baisse de 29 % en autorisations de programme et de 17 % en crédits de paiement… Pour justifier la baisse continue de ces crédits, le Gouvernement invoque deux arguments. En premier lieu, elle inciterait le Plan à rationaliser sa gestion courante ; mais cet argument rituel est désormais trompeur puisque, après des années de coupe successives, le Plan n’a plus de marge d’économie. Par ailleurs, il faudrait, nous dit-on, recentrer le Plan sur la « prospective de l’Etat stratège ». Je m’abstiendrai de commenter la profondeur sibylline de ce concept et me contenterai de noter que la prospective n’est crédible que si elle s’appuie sur des travaux de recherche pertinents et, donc, bien financés.

Ce budget d’abandon est regrettable, car la mutation rapide de l’économie rend plus nécessaires que jamais prévision et anticipation, c’est-à-dire planification. Or la France subit des crises plutôt qu’elle ne les prévient. Ainsi en est-il des restructurations industrielles, traitées au cas par cas, une fois la crise avérée, par des contrats de sites ou de territoires. Ainsi en est-il du « plan fret » de la SNCF, qui a tout de la restructuration dans la précipitation, puisque l’on sacrifie les axes secondaires, ceux-là mêmes qui éviteraient, à moyen terme, la congestion des grands axes. Dans chaque cas, la « politique économique » a été le renoncement à la détection, à l’anticipation, à la concertation et à la prévention, autrement dit à la planification industrielle à la française.

Le Gouvernement n’utilise pas le Plan comme le faisaient Jean Monnet et Charles de Gaulle. A leur époque, le Plan inspirait les grandes politiques structurelles de l’Etat ; à quoi servent, aujourd’hui, ses études prospectives, fort intéressantes certes, mais qui n’ont de rôle qu’incantatoire ? Le budget 2005 parachève l’abandon de l’évaluation des politiques publiques, réduisant les crédits du Plan au minimum nécessaire à l’expédition des affaires courantes et à l’évaluation des contrats de plan Etat-région. En ce sens, il dévoile la réalité dissimulée sous le discours relatif à « la bonne gouvernance ». De fait, le Gouvernement ne cesse de parler d’évaluation, de programmation et de concertation mais, au lieu de charger le Plan de cette mission dont il devrait être l’instrument naturel, il se contente de pétitions de principe. Pourtant, qui, sinon le Président de la République, déclarait, en 1996 : « dans un univers bouleversé par la mondialisation et la montée de l’exclusion, l’existence de lieux de concertation et d’évaluation des choix publics est indispensable ; le Plan doit être un de ces lieux privilégiés » ?

L’alternative à l’abandon du Plan, c’est la planification rénovée, ce que je propose dans mon rapport. L’examen du budget en commission a été particulièrement intéressant. Bien sûr, la majorité a soutenu son Gouvernement mais comme d’autres j’ai le sentiment qu’elle ne l’a pas fait sans regret. M. Ollier, le président de la commission, et mon prédécesseur dans la fonction de rapporteur spécial de ce budget, a lui-même relevé qu’il existe un consensus sur la nécessité de donner un sens à l’action de l’Etat et, pour cela, d’en passer par le Plan. Certes, la planification doit évoluer, je le reconnais volontiers ; bien sûr, les contrats de plan Etat-région, les plans sectoriels et ce qui reste des schémas de services collectifs, c’est déjà de la planification. Mais ce système de planification diffuse manque de cohérence et de lisibilité. C’est pourquoi je propose de remettre le Commissariat général au Plan au cœur de l’élaboration de toutes les politiques planifiées.

Pour les raisons que j’ai dites, ce budget d’abandon ne me paraît pas mériter d’être adopté par notre Assemblée (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).

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M. Jacques-Alain Bénisti - Ce budget est en cohérence avec les réformes engagées par le Gouvernement. Parce qu’il concerne 5 millions de nos concitoyens, il est considéré avec un grand intérêt par le groupe UMP. Cette année encore, il comporte des avancées notables et je ne peux qu’approuver les propos de M. Bouvard.

Conformément à la LOLF, qu’il met en œuvre à titre expérimental, ce budget n’est présenté sous forme d’agrégats, mais de missions comportant chacune des programmes et des objectifs clairs et quantifiables, grâce à des outils de mesure de la performance que nous attendions depuis longtemps. Ce budget est centré sur les actions régaliennes de l’Etat, la simplification des processus administratifs et l’amélioration des services rendus à nos concitoyens.

Pour répondre à mes collègues Chassaigne et Asensi, il s’agit d’un budget équilibré et responsable, dans un contexte marqué par une dette publique sans précédent de plus de 1 000 milliards d’euros. C’est aussi un budget visionnaire qui prépare l’avenir en saisissant la chance offerte par les départs massifs à la retraite qui vont intervenir à partir de l’année prochaine. Il faut savoir lire un budget : s’il y a un retrait par rapport à 2004, il s’explique par le transfert aux caisses d’allocations familiales des prestations familiales dues aux agents de l’Etat.

M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat - Très juste !

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QUESTIONS

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M. André Chassaigne - Le développement local s’appuie, particulièrement en zone rurale, sur des agents qualifiés qui, dans le cadre de communautés de communes, interviennent souvent aux côtés des élus, des associations et des acteurs économiques. Or, les élus locaux, pour qui les agents de développement sont indispensables, éprouvent des difficultés de recrutement considérables. Le statut de la fonction publique territoriale ne les connaissant pas, les agents de développement sont surtout des contractuels de droit privé, et le renouvellement de leur contrat est entravé par le contrôle de légalité des préfectures. Les élus doivent aussi subir une forte rotation des effectifs, voire une pénurie, car certains salariés se voient contraints de quitter le territoire sur lequel ils ont agi. Pour les retenir, il faudrait pouvoir leur offrir des emplois fonctionnels. Je suis intervenu à de multiples reprises pour demander au Gouvernement la reconnaissance de ce métier, par le statut de la fonction publique territoriale. La réponse qui m’a été faite est toujours la même : « ne vous inquiétez pas, nous travaillons à résoudre cette difficulté »… J’attends toujours, et la situation continue de s’aggraver.

Où en est précisément ce dossier ? Selon quel calendrier précis la question sera-t-elle résolue ? Quelles sont vos orientations précises sur ce point ?

M. le Secrétaire d’Etat - Je suis sensible aux préoccupations de nombreux élus concernant le recrutement d’agents de développement local. Le CNFPT, le 7 juillet dernier, a examiné une note de la direction générale des collectivités locales qui préconise la création d’une spécialité « développement local » dans le statut des attachés territoriaux, ce qui permettra de recruter des titulaires.

A condition de satisfaire aux conditions d’ancienneté, ces agents pourront accéder par concours interne au cadre d’emploi des attachés territoriaux, les épreuves devant être adaptées à leur profil. En outre, ces agents peuvent prétendre, au même titre que les personnes employées en CDD successifs, au bénéfice des dispositions introduites dans le statut de la fonction publique avec la transcription de la directive sur la précarité.

C’est au premier semestre 2005 que devrait intervenir la modification du statut des attachés territoriaux.

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M. André Chassaigne - Ma question porte sur le statut des ouvriers des parcs et ateliers de l’équipement. La décentralisation forcée de l’essentiel des routes nationales n’est pas sans conséquence pour ces 8 500 ouvriers de l’Etat. Que vont-ils devenir dans les départements où l’Etat n’aura plus la responsabilité d’aucune route nationale ? Cette situation obligera l’Etat et les départements à renforcer leurs partenariats. Or les contrats entre personnes publiques doivent maintenant respecter le droit de la concurrence. Dans ce contexte funeste, les ouvriers des parcs et ateliers ont raison de s’inquiéter. Ils ne comprennent pas l’obstination des pouvoirs publics à casser leur outil de travail, dont la qualité est unanimement reconnue.

Il est difficile de comprendre pourquoi vous avez choisi d’obérer l’activité de ces parcs, en supprimant 471 emplois sur 2005.

Quel que soit le scénario retenu, ces ouvriers ont pour exigences que leur mission de service public perdure et que leur statut reste le même. Envisagez-vous de le modifier ? Si oui, quelles garanties pouvez-vous nous donner que cette réforme n’altérera ni le service public, ni les protections garanties à ces ouvriers de l’Etat ?

M. le Secrétaire d’Etat - Les parcs de l’équipement font partie intégrante des services de l’Etat. Ils assurent des missions de service public. Les ouvriers, qui exercent des métiers qualifiés, bénéficient d’un statut qui permet de recruter des compétences spécifiques.

La loi du 13 août 2004 sur les responsabilités locales n’a prévu ni leur détachement auprès des collectivités locales, ni leur intégration dans un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale. Il n’en reste pas moins que leur activité a changé, si bien qu’il faut définir de nouveaux positionnements. La loi du 13 août 2004 a prévu rapport sur ce sujet. Gilles de Robien a confié une mission à Jean Courtial, maître des requêtes au Conseil d’Etat. Il va rencontrer l’ensemble des partenaires concernés pour dégager des éléments de diagnostic et avancer des propositions. Cette démarche s’articulera avec une approche prévisionnelle des métiers et des effectifs. Les principaux points seront connus au milieu de l’année 2005.

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SERVICES GÉNÉRAUX
ETAT B - TITRE III


M. Michel Bouvard, rapporteur spécial suppléant - La commission des finances a adopté, contre l’avis du rapporteur spécial, l’amendement 115 rectifié. Je laisse M. Giscard d’Estaing le défendre.

M. Louis Giscard d’Estaing - Cet amendement fait suite à ceux qui avaient été également adoptés par la commission des finances sur les budgets 2003 et 2004. Il s’inscrit pleinement dans la réforme de l’Etat et correspond de notre part à l’exercice de notre fonction de contrôle de la dépense publique.

Il tend à augmenter la réduction de crédits prévue dans les mesures nouvelles, afin que les services votés relatifs à la subvention de fonctionnement de l’ENA soient ramenés à leur niveau de 2003, inférieur à celui de 2004 mais supérieur à celui de 2002. Il faut en effet tenir compte des engagements qui avaient été pris lors du précédent débat budgétaire de réduire le nombre d’élèves par promotion, à la fois pour l’adapter aux besoins futurs d’encadrement dans la haute fonction publique et pour accroître la motivation des agents de la fonction publique qui ne sont pas passés par l’ENA. Il faut également tenir compte des économies de fonctionnement qui résultent des décisions prises d’abord par le gouvernement Cresson, ensuite par le gouvernement actuel, de regrouper la scolarité à Strasbourg.

M. le Secrétaire d’Etat - La subvention de l’ENA inscrite dans ce projet de budget, en diminution de 755 000 euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, tient déjà compte de la diminution du nombre de places offerte au concours d’entrée de la fin de l’année 2003. Le Gouvernement ayant récemment décidé une nouvelle diminution du nombre de places, elle peut être encore réduite de 351 879 euros.

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M. Michel Bouvard, rapporteur spécial suppléant - Nous pouvons considérer que l’amendement proposé par M. Giscard d’Estaing est ainsi rectifié.

M. Louis Giscard d’Estaing - En effet.

M. Bernard Derosier, rapporteur pour avis - La commission des lois n’a pas eu à connaître de cet amendement, et c’est dommage…Il montre que la majorité ne cesse jamais de s’en prendre à la fonction publique, y compris à son plus haut niveau.

M. André Chassaigne - Je ne partage pas la volonté de mon voisin géographique de porter un nouveau coup à l’ENA, créée à la Libération afin que les politiques publiques puissent être conduites avec des agents de haut niveau, souvent appelés « commis de l’Etat ». C’est un accompagnement des lois de décentralisation, qui démantèlent notre République. L’idée directrice est celle-ci : moins de politiques publiques, moins d’Etat, pour laisser libre cours aux marchés.

M. Jean-Pierre Dufau - Je constate tout d’abord que ce gouvernement prend acte du transfert de l’ENA à Strasbourg et n’y trouve rien à redire. J’observe ensuite qu’il en a une vision comptable, puisqu’on justifie la diminution des crédits par la baisse des effectifs. Porter atteinte à l’ENA, c’est en réalité porter atteinte à la fonction publique.

L’amendement 115 modifié, mis aux voix, est adopté.

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ÉTAT B - TITRE III

M. Pierre Bourguignon, rapporteur spécial - L’amendement 17 tend à réduire de 950 000 euros les moyens budgétaires accordés au Commissariat général du Plan pour l’évaluation des politiques publiques et des contrats de plan Etat-régions. Le Gouvernement entend-il enfin lancer une véritable évaluation des politiques publiques ? On ne peut pas être juge et partie. J’attends une réponse précise.

M. le Secrétaire d’Etat - Sur le Conseil d’analyse de la société, un amendement vient d’être voté, mais je rappelle que nous ne sommes pas favorables au rattachement de ces 150 000 euros au Commissariat général au Plan.

S’agissant de l’évaluation des politiques publiques, nous devons progresser, et le Gouvernement prendra position avant la fin de la discussion budgétaire, aussi demandons-nous le maintien des crédits d’évaluation des politiques publiques dans les crédits du commissariat général au Plan.

Quant aux contrats de plan Etat-région, nous pouvons transférer les crédits de 800 000 euros, aujourd’hui affectés au commissariat général au Plan, vers le ministère de l’Intérieur.

Le Gouvernement souhaite donc le retrait de votre amendement au bénéfice de l’amendement 205, qui va dans ce sens.

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M. André Chassaigne, rapporteur pour avis - Les crédits de fonctionnement du commissariat général du Plan baissent déjà de 5%. Si l’on y ajoute la baisse que vous proposez, ils diminueront de 25% !

Qui sera responsable de l’évaluation ? Mes collègues Giscard d’Estaing et Launay, dans leur excellent rapport effectué dans le cadre de la commission à l’aménagement et au développement durable du territoire, ont constaté que l’évaluation des CPER n’était pas faite par la DATAR. Il faut donc redonner au commissariat général au Plan sa fonction d’évaluation, ne serait-ce que dans le pilotage des CPER, mais aussi de péréquation entre les régions.

M. Louis Giscard d’Estaing - Il est exact que jusqu’à présent l’évolution des CPER était assurée par le commissariat général au Plan, mais je rappelle que la DATAR pourrait par exemple s’en charger, comme l’avait suggéré la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances.

Enfin, ce type de mission relève-t-il du ministère de l’intérieur ou de celui de l’aménagement du territoire ? Je pose la question au Gouvernement .

M. Bernard Carayon, rapporteur spécial - Il est inacceptable, Monsieur Dufau, que les exécutifs régionaux évaluent les CPER. Seul l’Etat est responsable de l’intérêt général national, les exécutifs régionaux n’exprimant que des points de vue particuliers.

L’amendement 205, mis aux voix, est adopté.

Les crédits inscrits à l’état B titre III modifié, mis aux voix,sont adoptés, de même que le titre IV.

Les crédits inscrits à l’état C titre VI, mis aux voix, sont adoptés.


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Prochaine séance cet après-midi à 15 heures.

La séance est levée à 13 heures 25
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Pour en savoir plus : Site de l’Assemblée

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